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专家谈上海自贸试验区:以开放倒逼改革的压力
发布时间:2021-10-03 04:24

  在中央全面深化改革领导小组第六次会议上,习总书记充分肯定了上海自贸试验区的建设成效,明确指出要把试验取得的可复制可推广经验在更大范围内推广。我们要认真学习贯彻这一重要讲话精神,坚持制度创新与总结经验并重,加快上海自贸区这块试验田上培育的种子播种扩散、开花结果。

  上海自贸试验区总面积28.78平方公里,包括上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区4个海关特殊监管区域。根据国务院通过的总体方案,试验区的主要任务是探索我国对外开放的新路径和新模式,推动行政体制改革和加快政府职能转变,以开放促改革、促创新,服务全国发展。在新形势下,中央首选上海建设自贸试验区,意义重大。

  从全球竞争看,试验区是我国应对国际经济秩序调整的试验田,标志着我国从政策性开放向体制性开放推进。国际金融危机爆发后,美欧日三大经济体力图通过跨太平洋伙伴关系(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP)和多边服务业协议(PSA)谈判,形成新的更高标准的全球贸易和服务业规则,以取代世界贸易组织(WTO)功能并迫使中国等新兴市场国家“二次入世”。与此同时,受国内生产成本上升等因素影响,部分外资从我国向东南亚等经济体转移,迫切需要我国对外开放政策升级。在这样的形势下,中央在经济发达的上海划出一片区域进行改革开放政策试验,表明中国参与国际贸易投资新规则制定的决心和信心。从试验区运行情况看,陆续推出的“负面清单”等重大改革举措示范效应显著,与国际通行规则充分衔接。目前,中国已成为发展中国家中率先实施贸易便利化的国家,正在为形成面向全球的高标准自由贸易区网络做出不懈努力。

  从国内改革看,试验区坚持体制机制的大胆创新,已成为全面深化改革和对外开放的突破口。试验区按照中央简政放权的改革思路,推出“负面清单”管理模式,放宽注册资本登记条件,扩大投资领域开放,充分激发了市场活力。试验区运行一年来新增企业1.26万家。在没有政策优惠的情况下,企业如此高的积极性从何而来?通过与企业家座谈,我们了解到,以前的各项审批要花费大量时间,影响了企业按照市场需求安排生产节奏,尽管政府出台了优惠政策,但这仅仅是对企业因审批产生的时间成本的补偿。而今通过简化政府审批手续,企业的市场预期更加稳定,可以真正按照市场需求组织运营,寻求最佳盈利空间。

  从地方发展看,试验区担负着推动新时期改革开放的历史使命,将为上海赢得发展先机。在转型发展的关键时期,国家在上海设立自贸试验区,从根本上调整了上海的发展格局,把贸易、航运、金融功能联结在一起,重点通过贸易中心的建设来推动金融和航运发展,进而带动制造业升级和科技创新。特别是试验区推出的贸易和投资便利化措施以及各种金融制度创新,有利于提升上海国际贸易中心、金融中心、航运中心的功能,增强在全球国际大都市中的核心竞争力,使其成为我国参与新一轮全球竞争的经济引擎。

  根据中央可复制、可推广、可辐射的要求,试验区自运行以来,陆续推出“先入区、后报关”、“一次申报、一次查验、一次放行”等60余项监管新措施,推出自由贸易账户、跨境人民币结算、双向资金池等50多项金融创新举措和9个实施细则,涉及贸易投资、政府管理等多个领域,为在全国深化改革和扩大开放积累了新经验。

  处理好政府与市场关系的试验田。试验区面向未来的改革开放,关键是更好理顺政府和市场关系,其中“负面清单”是核心。“负面清单”是中国对接高标准国际贸易投资规则的有力举措,也是中美贸易谈判的重要基础。这项改革并不是简单的开放和行政审批的下放,而是对原有政府管理体制的深层次改革,不仅是程序性和技术性的改革,更是思想观念的解放。实施负面清单管理模式,在规范政府行为的同时放大了市场空间,有利于各类主体形成对市场准入规则的稳定预期,提升其市场参与度。由于政策透明,一年来1400多家外资企业落户,90%以上属于负面清单之外的投资,成为自贸试验区改革创新的一个亮点。

  发展混合所有制经济的新平台。发展混合所有制经济,其前提是多元市场主体存在并相互竞争,因而需要建立公开透明的市场规则,构建公平竞争的市场环境。以往,我国开发区模式都是以对外为主,为外资提供一些特殊优惠政策,成为事实上的经济发展特殊区域。与此不同,上海自贸试验区不是政策洼地,而是通过深化改革为多种经营主体创造公平竞争的营商环境,让国企、民企、外企在同一平台上公平竞争、共同发展。试验区还积极促进双向开放,通过发挥对外投资配套服务的综合优势,支持有国际视野的本土企业成长为全球性跨国公司,着力打造我国竞争新优势,切实承担起中国经济双向开放的桥梁功能。尽管没有政策优惠,但良好的营商环境吸引了不少外资企业在自贸区落户。

  推动政府职能转变的新探索。在中央高度重视和支持下,试验区坚决不搞“政策特区”或“税收洼地”,而是着重体制机制的创新。如在商事制度改革上,试验区建立了综合审批模式,实行注册资本认缴登记制,将“先证后照”改为“先照后证”,并通过“一表登记、一口受理、并联办事”服务加强了政府部门间的协同,在简化程序的同时提高了办事效率。这项改革实施后,企业4天可取得备案证明、营业执照、企业代码和税务登记,比原来缩短了25天。为做到不审批又能管好管住市场,试验区探索建立新的市场综合监管模式,着力推进安全审查、反垄断审查、社会诚信体系、综合执法体系、综合评估机制、社会组织参与监管机制、信息共享和服务平台建设等重点工作,推动监管重点由事前向事中事后转变。实践证明,以政府职能转变为核心推动商事制度改革,降低了市场运行成本,促进了贸易投资的便利化。

  以开放倒逼改革的压力测试场。在后国际金融危机时期,发达国家仍在主导区域贸易投资规则调整,我国若不以进一步开放来推动外贸体制转型,将丧失已经积累了多年的全球化竞争优势。如何在不弱化政府管理职能的同时加强政府的市场监管职能,如何在不断创新的基础上守住不发生区域性系统性金融风险的底线,对试验区来说是一个挑战。事实上,上海自贸试验区承担了这样的压力测试功能。例如,不断更新的负面清单,金融领域和高端服务业的开放,面向亚太地区的产业升级,对接新的国际贸易投资规则,以及为中国参与国际贸易规则谈判提供应对方案,这一系列重大改革举措需要在上海自贸试验区先试先行。只有经过试验区的压力测试,在总结经验进行完善后再向其他地方复制推广,我们才能有效降低风险,确保改革取得实效。

  按照中央的要求,上海自贸试验区从一开始在制度创新上就立足于可复制可推广。当前,由试验区推出的一系列制度创新正在生根发芽,一些措施已在厦门、天津、西安、沈阳等海关特殊监管区和综合保税区复制推广,试验区制度创新的扩散辐射效应正在放大。在此基础上,试验区还将推出一系列功能性改革,包括大宗商品交易、跨境电子商务、国别进出口中心等试点。面向未来发展,试验区的制度创新要着重处理好三个关系。

  处理好试验区物理空间小与承载任务大的关系。试验区重在“试验”二字,中央深化改革开放的一些重要举措首先要在这里试验,取得经验后再向全国推广。试验区不是一级政府,不是从行政结构到产业结构完整的经济区域,要将在这样一个区域内试验的结果推广、复制,还需要分层次进行。从实践看,技术性的复制推广,如海关或商检的单一窗口电子平台,在试验区取得实际成果后,就可以在全国海关及时推广应用。而功能性的复制推广,如与高端制造业相关的现代服务业的发展,具有向试验区周边外溢的特征,需要形成区内区外的联动效应。对于这个层次的经验,在推广时需加强与关联地区在产业链上的分工合作,才能充分发挥试验区的辐射带动作用。

  处理好部门与地方决策层合作发展的关系。由于试验区是面对国家未来改革开放的制度安排,几乎每项改革都需要与中央各个部门进行协调,需要得到主管部门的认可和支持,在这种情况下,试验区建设就面临着制度创新与部门政策的协调问题。推进这类改革,亟须顶层机制设计,统一地方政府和各个部门的整体改革开放部署,以确保改革的顺利推进。

  处理好试验功能与产业功能的关系。试验区并不是一个新设区域,而是在上海浦东新区原有4个保税区基础上设立的,试验区管委会也融合了原有4个区管委会的功能。4个保税区设立时点不同,承担的产业功能也不相同。当前,如何平衡上海浦东新区与原先4个保税区的功能,把区内产业发展和辐射功能发挥出来,是需要解决的一个紧迫问题。根据试验区承担的全新任务,可以在金融改革上迈出更大步伐,加快自贸区内国际化股权交易平台建设,通过资本纽带将原来4个保税区功能整合成为融产业、金融、服务于一体的综合性平台,从而使上海成为全面深化改革和对外开放的领跑者。(王战上海社会科学院院长、教授)